Trung Quốc và WTO: Hai hệ thống gặp nhau
André Sapir and Petros C. Mavroidis
Việc Trung Quốc gia nhập WTO sau nhiều năm đàm phán với các thành viên đương nhiệm và vào thời điểm đó được ca ngợi là một chiến thắng cho mô hình tự do – một phần của “sự kết thúc của lịch sử”. Nhưng ngày nay xích mích vẫn còn. Cột đầu tiên trong chuỗi ba cột này trình bày quá trình chuẩn bị cho việc Trung Quốc tham gia hiệp định thương mại đa phương, lập luận rằng những kỳ vọng về hành vi tiếp theo của nước này đã sai lầm ngay từ đầu.
Trung Quốc là một trong những bên ký kết ban đầu của Hiệp định chung về Thuế quan và Thương mại (GATT) năm 1947, nhưng tư cách của nước này đã bị vô hiệu hóa vào năm 1950 sau khi Cộng hòa Nhân dân thành lập. Trong ba thập kỷ tiếp theo, Trung Quốc thực tế không có lien lạc gì với thỏa thuận này. Nhưng tình hình đã thay đổi vào cuối những năm 1970 và đầu những năm 1980, sau những cải cách kinh tế của Đặng Tiểu Bình.
Trung Quốc chính thức tìm cách lấy lại tư cách là một bên ký kết GATT vào năm 1986, và các cuộc đàm phán gia nhập bắt đầu vào năm sau. Bất chấp 20 vòng đàm phán, Trung Quốc và các thành viên đương nhiệm của GATT đã không đạt được thỏa thuận vào năm 1995, khi WTO thay thế GATT. Sau đó, phải mất thêm 18 vòng đàm phán nữa thì hai bên mới thống nhất được “Giao thức gia nhập” của Trung Quốc vào WTO.
Quá trình đàm phán gia nhập kéo dài đặc biệt phản ánh thách thức của việc một quốc gia có hệ thống kinh tế xã hội chủ nghĩa và dân số đông nhất thế giới tham gia vào một tổ chức được hình thành và vận hành dựa trên các nguyên tắc kinh tế tự do cơ bản.
Bất chấp một số e ngại, việc Trung Quốc gia nhập WTO vào năm 2001 được ca ngợi là một thành tựu tuyệt vời sẽ tồn tại trong lịch sử như một tấm bia khắc không thể xóa nhòa trên bức tường kỷ niệm chiến thắng cuối cùng của mô hình tự do. Nhưng 20 năm sau, tâm trạng đã thay đổi hoàn toàn. Ngày nay, các tiêu đề báo chí liên quan đến Trung Quốc – ít nhất là ở thế giới phương Tây – luôn mang tính tiêu cực. Càng ngày càng có cảm giác rằng có lẽ Trung Quốc và WTO không tương thích lẫn nhau.
Điều gì đã thay đổi trong 20 năm qua? Trung Quốc hay WTO? Làm sao một cuộc hôn nhân tưởng chừng như hạnh phúc lại có thể trở nên chua chát nhanh đến vậy? Câu trả lời có nhiều mặt. Trung Quốc không thay đổi. Vấn đề phần lớn là do những kỳ vọng sai lầm. Câu trả lời cũng có thể được coi là một trường hợp ‘hợp đồng dưới mức tối ưu’.
Chúng tôi bắt đầu bằng một lời cảnh báo: trong chuyên mục này, lấy cảm hứng từ cuốn sách gần đây của chúng tôi (Mavroidis và Sapir 2021), chúng tôi thảo luận về Trung Quốc trong WTO, không phải Trung Quốc trong nền kinh tế thế giới hay Trung Quốc trong lĩnh vực quan hệ quốc tế. Chúng ta không phủ nhận có sự thẩm thấu giữa cái chung và cái cụ thể. Allison (2017) đưa ra một góc nhìn trong bối cảnh này khi tuyên bố rằng chúng ta có thể đang vượt qua một cái bẫy khác của Thucydides. Tuy nhiên, trong khi chúng tôi xem xét tất cả các phân tích này, chúng tôi sẽ tập trung vào Trung Quốc và WTO trong phần tiếp theo.
Sự hiểu biết tự do của GATT
Các nhà kinh tế và sử học đều đã mô tả ‘Tư duy GATT’, cả khía cạnh rõ ràng và tiềm ẩn của nó. Theo quan điểm cổ điển của Baldwin (1970), GATT là một thỏa thuận thuế quan, giá trị của GATT được bảo đảm thông qua các nguyên tắc pháp lý như đối xử quốc gia và các khiếu nại không vi phạm. Tumlir (1984), và Zeiler (1999) tập trung vào các điều kiện tiên quyết để tư duy GATT đã thống nhất hoạt động: một nền kinh tế tự do.
Điều này không có gì đáng ngạc nhiên cả: Irwin et al. (2008) đã chỉ ra rằng một quyết định có chủ ý đã được đưa ra nhằm hạn chế số ghế xung quanh bàn đàm phán GATT cho một hạt nhân đồng nhất của nền kinh tế thị trường tự do. Lựa chọn này nhất quán với ý tưởng rằng GATT, ngoài vai trò là một hiệp định thương mại, còn là một phần kho vũ khí của phương Tây trong Chiến tranh Lạnh. Suy cho cùng, chính sách thương mại, được định nghĩa rộng rãi, là chính sách an ninh quốc gia – vì nó cho phép các quốc gia buôn bán tiếp cận được những hàng hóa có thể đóng vai trò quan trọng trong việc thúc đẩy các mối lo ngại về an ninh quốc gia (Schelling 1971).
Không ai phá bữa tiệc nhưng câu lạc bộ không còn như xưa
GATT bước vào thế giới quan hệ quốc tế với tư cách là một tổ chức tạm thời và cuối cùng sẽ được sáp nhập vào Tổ chức Thương mại Quốc tế (ITO). ITO được cho là sẽ trở thành một tổ chức đa phương. GATT cũng làm theo mặc dù ITO chưa bao giờ nhìn thấy ánh sáng ban ngày. Một phần với hy vọng thuyết phục họ thay đổi hướng đi, và một phần nhằm gây tổn hại đến sự gắn kết của khối Xô Viết, GATT dần dần mở cửa với Ba Lan và Nam Tư (trong những năm 1960), sau đó là Hungary và Romania (trong thập niên 1960). những năm 1970). Các nước đương nhiệm không thấy cần thiết phải chuyển sự hiểu biết tự do hàm chứa trong GATT thành các nguyên tắc pháp lý rõ ràng, vì cả bốn nước đều có thị phần rất nhỏ trong thương mại quốc tế.
GATT cũng không được sửa đổi khi Nhật Bản gia nhập GATT vào những năm 1950, mặc dù quốc gia đóng một vai trò quan trọng trong nền kinh tế Nhật Bản và nhiều nước GATT đương nhiệm đã miễn cưỡng chấp nhận Nhật Bản tham gia vào nhóm của họ vì lý do này. Tất nhiên, Nhật Bản là một nền kinh tế lớn và mô hình tăng trưởng dựa vào xuất cảng của nước này được coi là một mối đe dọa. Trên thực tế, một số phản ứng đối với nỗ lực của Trung Quốc nhằm tiếp cận GATT và sau đó là WTO rất gợi nhớ đến những phản ứng đối với nỗ lực của chính Nhật Bản nhằm gia nhập thế giới GATT.
Tuy nhiên, cũng có những khác biệt rõ rệt trong phản ứng của phương Tây đối với Nhật Bản và Trung Quốc. Những điều này không chỉ liên quan đến kinh tế mà còn chủ yếu liên quan đến địa chính trị. Với việc Mỹ chiếm đóng quân sự Nhật Bản vào thời điểm nước này gia nhập GATT, không còn nghi ngờ gì nữa rằng cuối cùng nước này sẽ tán thành mô hình kinh tế phương Tây. Tư cách thành viên của OECD, với nhiều “quy tắc ứng xử” khác nhau (phù hợp với các nguyên tắc của chủ nghĩa tự do kinh tế), một thập kỷ sau khi gia nhập GATT, là dấu hiệu rõ ràng nhất cho thấy Nhật Bản đã gia nhập “câu lạc bộ” phương Tây.
Lần này thì khác
Sự hiểu biết tự do của GATT/ WTO vẫn còn tiềm ẩn khi Trung Quốc gõ cửa. Những người đương nhiệm trong WTO cho rằng với những cải cách của Đặng, Trung Quốc đã đi vào con đường một chiều, với nền kinh tế thị trường là đích đến cuối cùng. Phấn khích trước tuyên bố của Fukuyama (1992) về “sự kết thúc của lịch sử”, họ dường như tán thành quan điểm rằng chiến thắng cuối cùng của chủ nghĩa tự do đã đến, và sự sụp đổ của bức tường Berlin chỉ là sự khởi đầu. Như chúng tôi đã lưu ý trong cuốn sách của mình, một số chính khách Hoa Kỳ đã đi xa đến mức tuyên bố công khai rằng Trung Quốc sẽ không chỉ trở thành một thị trường tự do mà còn là một nền dân chủ tự do. Tất nhiên, cũng có những người hoài nghi, đặc biệt là ở Mỹ. Nhưng ngay cả họ cũng tin vào một câu chuyện đơn giản: Mỹ giữ nguyên mức thuế quan sau khi Trung Quốc gia nhập; Trung Quốc giảm mạnh và giới hạn thuế quan (từ 25 xuống 9% đối với sản phẩm công nghiệp và từ 31 xuống 14% đối với sản phẩm nông nghiệp); và kết quả là Mỹ chắc chắn sẽ đạt được nhiều hơn Trung Quốc, đạt được thặng dư thương mại song phương. Ngay cả những người không tin vào câu chuyện “những thay đổi của Trung Quốc” cũng có thể thấy được lợi ích kinh tế tiềm tàng to lớn khi tiếp cận thị trường phát triển nhanh nhất thế giới với dân số đông nhất (sắp trở thành thị trường lớn nhất thế giới). Đối với nhiều người, Trung Quốc là giải thưởng lớn nhất của thế kỷ 21.
Giấc mơ kinh tế đã trở thành hiện thực, nhưng những xích mích với Trung Quốc cũng vậy. Ngay cả khi Trung Quốc, giống như Nhật Bản, trở thành nền kinh tế kiểu phương Tây bằng cách trở thành thành viên OECD, thì những xung đột vẫn xảy ra, giống như họ đã từng xảy ra với Nhật Bản. Không thể đưa một nền kinh tế rất lớn và đang phát triển rất nhanh vào hệ thống thương mại mà không có xung đột. Nhưng điều khác biệt với Trung Quốc là nước này vẫn duy trì sự tham gia đáng kể của nhà nước vào hoạt động của nền kinh tế, điều này mâu thuẫn trực tiếp với cách hiểu ngầm về tự do của WTO.
Trung Quốc mô tả hệ thống kinh tế của mình là “nền kinh tế thị trường xã hội chủ nghĩa”. Đó là sự kết hợp giữa sáng kiến tư nhân và kế hoạch hóa nhà nước, trong đó, không giống như các nền kinh tế phương Tây, vai trò của nhà nước (hoặc Đảng Cộng sản) là tối quan trọng. Bị chi phối bởi các doanh nghiệp nhà nước (SOE) và các chính sách công nghiệp phổ biến, nền kinh tế Trung Quốc để lại một số dư địa cho khu vực tư nhân. Nhưng theo số liệu thống kê chính thức của Trung Quốc (stats.gov.cn), khu vực công chiếm 63% tổng số việc làm vào năm 2019. Mặc dù một số hoạt động mở cửa nền kinh tế đã diễn ra trong những năm qua và giờ đây có thể có ‘sở hữu hoàn toàn’ doanh nghiệp nước ngoài’ (được gọi là ‘Wofers’), quá trình tư nhân hóa diễn ra chậm (hoặc ít nhất là chậm hơn so với mong đợi của các đối tác thương mại của Trung Quốc). Không còn nghi ngờ gì nữa, rất nhiều tài sản đã được doanh nghiệp hóa, nhưng doanh nghiệp hóa không có nghĩa là tư nhân hóa, như các đối tác thương mại của Trung Quốc đã nhận ra sau khi nước này gia nhập WTO. Chúng tôi quay lại vấn đề này trong phần tiếp theo của phần trình bày cuốn sách của chúng tôi.
Giới thiệu
Allison, G (2017), Destined for War: Can America and China Escape Thucydides’s Trap? (Định mệnh chiến tranh: Liệu Mỹ và Trung Quốc có thể thoát khỏi bẫy Thucydides?), Thành phố New York, NY: Houghton Mifflin Harcourt.
Baldwin, RE (1970), “Non-Tariff Distortions of International Trade” (“Những biến dạng phi thuế quan trong thương mại quốc tế”), Viện Brookings: Washington, DC.
Fukuyama, F (1992), The End of History and the Last Man (Sự kết thúc của lịch sử và con người cuối cùng), Thành phố New York, NY: Free Press.
Irwin, D A, P C Mavroidis và A O Sykes (2008), The Genesis of the GATT, Cambridge, MA: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.
Mavroidis, PC và A Sapir (2021), China and the WTO: Why Multilateralism Matters (Trung Quốc và WTO: Tại sao chủ nghĩa đa phương lại quan trọng), Princeton, NJ: Nhà xuất bản Đại học Princeton.
Tumlir, J (1984), “International Economic Order and Democratic Constitutionalism” (“Trật tự kinh tế quốc tế và chủ nghĩa hợp hiến dân chủ”), ORDO: Jahrbuch für die Ordnung von Wirtschaft und Gesellschaft 34:71–83.
Zeiler, T W (1999), Free Trade, Free World (Thương mại tự do, Thế giới tự do), Đồi Chapel, NC: Nhà xuất bản Đại học Bắc Carolina.
NTHF | Lĩnh Nam chuyển ngữ