Trung Quốc và WTO: Mối quan hệ không mấy dễ chịu
André Sapir, Petros C. Mavroidis 29 Apr 2021
Khi gia nhập WTO, nhiều nước phương Tây kỳ vọng Trung Quốc sẽ sớm tự do hóa và trở thành nền kinh tế thị trường mở. Cột thứ hai trong loạt ba cột này mô tả cách Trung Quốc có thể giảm bớt áp lực để thay đổi cơ cấu kinh tế và chiến lược thương mại, đặc biệt liên quan đến cách các doanh nghiệp nhà nước hoạt động trong hệ thống đa phương.
Ghi chú của biên tập viên: Đây là phần thứ hai trong loạt bài gồm ba phần về Trung Quốc và WTO. Đọc phần đầu tiên ở đây.
Ngày 11 tháng 12 năm 2001, Trung Quốc chính thức gia nhập WTO. Những thành tựu của nó kể từ đó đã thực sự đáng chú ý. Năm 2001, Trung Quốc là nước xuất khẩu hàng hóa lớn thứ sáu trên thế giới (thứ tư, nếu tính Liên minh châu Âu là một đơn vị). Kể từ năm 2009, nước này đã trở thành nước xuất khẩu hàng hóa lớn nhất thế giới, vượt qua cả khối EU từ năm 2014 trở đi.
Tăng trưởng xuất khẩu (và nhập khẩu) nhanh đã thúc đẩy tăng trưởng GDP và mức thu nhập. Theo cơ sở dữ liệu WEO tháng 4 năm 2021 của IMF, GDP của Trung Quốc chỉ bằng 13% GDP của Mỹ vào năm 2001. Hai mươi năm sau, tỷ lệ này có thể đạt tới 73%. Trong cùng thời kỳ, thu nhập bình quân đầu người của Trung Quốc (tính theo sức mua tương đương) đã tăng từ mức của Sudan năm 2001 lên gần mức của Mexico ngày nay.
Nhưng sự hội nhập của Trung Quốc vào nền kinh tế thế giới đã tạo ra những xích mích, đặc biệt là với Mỹ, quốc gia từ lâu đã có thâm hụt thương mại lớn với Trung Quốc. Năm 2019, thương mại hàng hóa và dịch vụ của Mỹ với Trung Quốc đạt tổng trị giá 635 tỷ USD. Xuất khẩu đạt 163 tỷ USD; nhập khẩu là 472 tỷ USD. Thâm hụt thương mại hàng hóa và dịch vụ của Mỹ với Trung Quốc là 3091 USD – khác xa so với dự báo khi Trung Quốc gia nhập WTO. Các nhà kinh tế lập luận đúng rằng cán cân thương mại song phương phản ánh nhiều yếu tố khác ngoài chính sách thương mại và WTO nhằm mục đích thiết lập các cơ hội cạnh tranh để các quốc gia khai thác lợi thế so sánh của mình chứ không phải để có được cân bằng thương mại song phương. Nhưng chính trị thương mại lại khác, đặc biệt là ở Mỹ.
Những người chỉ trích chính sách thương mại của Trung Quốc, không chỉ ở Mỹ mà còn ở EU và các nơi khác, thường cho rằng Trung Quốc đã làm tốt khi không tôn trọng các nghĩa vụ của mình trong WTO. Nhưng điều này có xảy ra không?
Nghĩa vụ của Trung Quốc trong WTO
Khi Trung Quốc gia nhập WTO, nước này đã đàm phán ba lớp nghĩa vụ riêng biệt:
• Khuôn khổ đa phương áp dụng cho tất cả các thành viên WTO và bao gồm Hiệp định chung về thuế quan và thương mại (GATT), Hiệp định chung về thương mại dịch vụ (GATS), hiệp định về các khía cạnh liên quan đến thương mại của quyền sở hữu trí tuệ (TRIP), và Thỏa thuận giải quyết tranh chấp (DSU);
• Khuôn khổ đa phương chỉ áp dụng cho một nhóm nhỏ các thành viên WTO mong muốn tham gia Hiệp định Mua sắm Chính phủ (GPA) và/hoặc Hiệp định về Thương mại Máy bay Dân dụng
• Nghị định thư gia nhập của Trung Quốc. Trung Quốc hứa tham gia GPA nhưng đến nay vẫn chưa thực hiện và cũng không thuộc thỏa thuận về Máy bay dân dụng.
Do đó, tiêu chuẩn pháp lý để đánh giá liệu Trung Quốc có tôn trọng các cam kết WTO hay không là tổng hợp khuôn khổ đa phương của WTO và Nghị định thư gia nhập của Trung Quốc.
Khuôn khổ đa phương đã được đàm phán trong Vòng đàm phán Uruguay mà không tính đến Trung Quốc. Bằng chứng rõ ràng nhất cho tác động này là thực tế thuật ngữ ‘SOE’ (doanh nghiệp nhà nước) – một đặc điểm chính của hệ thống kinh tế Trung Quốc, mặc dù cũng có mặt ở nhiều quốc gia khác, bao gồm cả các nước thành viên EU – hoàn toàn không có trong WTO. Các thỏa thuận. Vài năm sau, Tổng thống Obama áp dụng chiến lược ngược lại. Ông đã đàm phán Hiệp định Đối tác xuyên Thái Bình Dương (TPP) với Trung Quốc mà không lôi kéo Trung Quốc vào cuộc đàm phán. Nếu Trung Quốc muốn gia nhập TPP, nước này sẽ phải điều chỉnh theo một nguyên tắc rất khắt khe liên quan đến SOE, như Việt Nam đã phải làm để tham gia TPP Toàn diện và Tiến bộ (CPTPP), hiệp định thương mại giữa các bên ký kết TPP còn lại sau thời Tổng thống Trump. Trump quyết định rút lui khỏi TPP. Như chúng ta sẽ thảo luận trong phần thứ ba của loạt bài này, chính cách tiếp cận thứ hai đã nhận được sự ủng hộ của chúng tôi. Còn hơn thế nữa, vì Nghị định thư gia nhập không giải quyết được những khoảng trống.
Nghị định thư gia nhập: Niềm hy vọng và những giới hạn chính đáng của niềm hy vọng
Nghị định thư gia nhập phản ánh chủ nghĩa Zeitgeist vào thời điểm Trung Quốc đang đàm phán gia nhập: sự hồ hởi, có lẽ là sự hồ hởi phi lý. Những người đương nhiệm thậm chí còn ấn định thời điểm năm 2015 là thời điểm họ kỳ vọng Trung Quốc sẽ trở thành nền kinh tế thị trường. Và điều khoản này có lẽ cũng giải thích được tinh thần thấm nhuần trong tất cả các điều khoản còn lại.
Nghị định thư chứa nhiều điều khoản về nỗ lực tốt nhất, phản ánh tinh thần của hợp đồng đã thương lượng nhưng không chuyển thành nghĩa vụ có hiệu lực thi hành về mặt pháp lý. Vì vậy, mặc dù chúng tôi tuân thủ các điều khoản nỗ lực tốt nhất khác nhau về chính sách tư nhân hóa hoặc giá cả, nhưng Nghị định thư có rất ít điều quý giá về các cam kết ràng buộc trong các lĩnh vực này.
Và tất nhiên, Nghị định thư gia nhập có thể chưa bao giờ là một sự thay thế hoàn hảo cho sự thiếu hụt tầm nhìn xa về mặt lập pháp. Cả ngôn ngữ luật định cũng như thực tiễn – được Williams (2008) thảo luận một cách mẫu mực – đều xác nhận quan điểm này. Phạm vi nghĩa vụ rộng rãi có trong các hiệp định đa phương (và các hiệp định nhiều bên, giả sử nước gia nhập đồng ý tuân thủ một hoặc nhiều trong số đó) hạn chế tổng số nghĩa vụ mà Nghị định thư gia nhập có thể bao gồm. Biên độ thâm hụt (ví dụ như mức thuế quan) tất nhiên là một vấn đề đàm phán và là một mục cần được đưa vào bất kỳ Nghị định thư gia nhập nào.
Nhiệm vụ của Vòng Doha
Trung Quốc gia nhập WTO khi Vòng đàm phán Doha được bắt đầu. Nhiệm vụ của Vòng Doha bao gồm việc đàm phán lại nhiều Hiệp định WTO, bao gồm Hiệp định về Trợ cấp và Các biện pháp đối kháng (SCM), có thể được sử dụng để ‘hoàn thành’ Hiệp định SCM còn thiếu sót và bổ sung các chi tiết quan trọng để xác nhận rõ ràng, chẳng hạn như các SOE đang ‘cơ quan công quyền’ theo nghĩa SCM của thuật ngữ này.
Việc từ bỏ các sáng kiến “Thương mại và Cạnh tranh” và “Thương mại và Đầu tư” tại Hội nghị Bộ trưởng WTO ở Cancun (năm 2003) cũng không giúp ích được gì. Nhiều hoạt động liên quan đến đầu tư khác nhau tiếp tục cản trở khả năng tiếp cận thị trường của người nước ngoài ở Trung Quốc. EU gần đây đã cố gắng khắc phục tình trạng này (nhưng chỉ dành cho các nhà đầu tư EU) bằng Hiệp định song phương toàn diện về đầu tư (CAI) đã được Dadush và Sapir (2021) đánh giá. Tương tự, việc thực thi luật cạnh tranh của chính quyền Trung Quốc tiếp tục lọt vào cộng đồng thương mại một cách lén lút.
Giờ đây, Vòng đàm phán Doha gần như đã kết thúc và chúng ta quay trở lại bàn đàm phán.
Kiện tụng có làm được điều mà thương lượng không làm được không?
Sự không hài lòng với Trung Quốc của Mỹ, EU và các nước phương Tây khác chủ yếu xoay quanh hai vấn đề: cách thức hoạt động của các doanh nghiệp nhà nước và việc thực thi (thiếu) quyền sở hữu trí tuệ (điển hình là luật pháp pháp lý). hoặc nghĩa vụ trên thực tế đối với các nhà đầu tư nước ngoài ở Trung Quốc phải ký kết các thỏa thuận liên doanh với các công ty Trung Quốc và chuyển giao công nghệ cho họ).
Cho đến nay, hai khiếu nại của WTO đã được đưa ra liên quan đến các SOE của Trung Quốc, và cả hai đều được đưa ra bởi …Trung Quốc. Bản thân điều này đã nói lên điều đó. Nếu các thành viên phàn nàn về sự tham gia của các doanh nghiệp nhà nước vào nền kinh tế Trung Quốc thì tại sao không kiện tụng nhiều hơn?
Có một tuyên bố chung rằng các đối tác thương mại của nước này đã thi hành chưa đầy đủ các biện pháp chống lại Trung Quốc, và có lẽ tuyên bố này có giá trị nhất định. Nếu chúng ta sử dụng tỷ trọng thương mại toàn cầu của một quốc gia làm yếu tố dự đoán số lượng tranh chấp mà quốc gia đó phải đối mặt tại WTO với tư cách là bị đơn, thì Trung Quốc chắc chắn chưa được đại diện đầy đủ. Điều hợp lý là nhiều nhà đầu tư nước ngoài thích “cắn đạn” và ở lại thị trường Trung Quốc hơn là kích động cơn thịnh nộ của chính quyền Trung Quốc bằng cách kiện tụng các quyền của họ. Có một số bằng chứng về hiệu ứng này.
Nhưng khi kiện tụng xảy ra, kết quả lại không mấy khả quan đối với người khiếu nại. Cơ quan Phúc thẩm WTO đã xóa bỏ kỷ luật pháp lý do Điều XVI của GATT áp đặt đối với các doanh nghiệp thương mại nhà nước (STE) – một tập hợp con của các SOE – bằng cách thu hẹp nghĩa vụ áp dụng đối với hành vi không phân biệt đối xử, quy định nghĩa vụ hành động phù hợp với các quy định thương mại những cân nhắc về cơ bản là dư thừa. Tương tự như vậy, Cơ quan Phúc thẩm đã cho rằng các SOE 100% thuộc sở hữu của nhà nước Trung Quốc thậm chí không được coi là “cơ quan công”. Phát hiện cuối cùng của nó trong một trường hợp tiếp theo là ngay cả các công ty tư nhân cũng có thể được coi là ‘cơ quan công quyền’ – một sự thay đổi hoàn toàn so với án lệ trước đó – là quá muộn. Vào thời điểm đó, Chính quyền Trump đã kéo tấm thảm ra khỏi Cơ quan phúc thẩm, lên án cơ quan này (ít nhất là tạm thời) không hoạt động. Các nhà lập pháp lẽ ra có thể đưa ra hướng dẫn lập pháp rõ ràng hơn, nhưng các thẩm phán của WTO cũng đã thất bại trong bối cảnh này.
Còn vấn đề bức xúc về cưỡng bức chuyển giao công nghệ mà các công ty nước ngoài muốn đầu tư vào Trung Quốc thường xuyên phàn nàn thì sao? Chỉ có một vụ kiện chống lại Trung Quốc của EU trong một vụ kiện của WTO vẫn đang chờ xử lý. Tại sao không có gì hơn? Vì một lý do đơn giản: WTO không trừng phạt hành vi của các tổ chức tư nhân. Trừ khi nghĩa vụ chuyển giao công nghệ cho đối tác Trung Quốc trong liên doanh có thể được quy cho nhà nước Trung Quốc, điều này hiếm khi hoặc không bao giờ xảy ra, nếu không thì các nhà đầu tư nước ngoài sẽ không thắng thế trong một vụ kiện tụng tại WTO.
Những người khiếu nại có đang theo đuổi chiến lược pháp lý sai lầm không? Chắc chắn Charlene Barshefsky, cựu Đại diện Thương mại Mỹ, nghĩ như vậy. Trong một bài phát biểu gần đây (2019) tại Hội đồng Doanh nghiệp Mỹ-Trung ở Thượng Hải, bà lên án việc Trung Quốc không sử dụng đúng các cam kết trong Nghị định thư gia nhập để kiện tụng tại WTO. Nhưng ngoài điều khoản chống đột biến (bảo vệ khỏi tình trạng xuất khẩu ‘quá mức’ của Trung Quốc), bà không chỉ ra bất kỳ điều khoản nào buộc Trung Quốc phải mở cửa thị trường đóng cửa. Đây là vấn đề chính mà các đối tác thương mại của Trung Quốc phải đối mặt và chắc chắn là ưu tiên lớn hơn nhiều so với việc làm chậm tốc độ xuất khẩu đáng báo động của Trung Quốc sang thị trường của họ.
Có thể làm gì để mở cửa hơn nữa thị trường Trung Quốc theo cơ chế WTO hiện tại? “Không nhiều” là câu trả lời đơn giản. Có rất nhiều điều về ‘tinh thần’ nhưng không có ngôn ngữ ràng buộc trong Nghị định thư gia nhập. Cựu thành viên Cơ quan Phúc thẩm, Jennifer Hillman (2018) đã tuyên bố rằng các khiếu nại không vi phạm có thể cung cấp một phương tiện thích hợp để giải quyết các tranh chấp chống lại Trung Quốc. Trong Mavroidis và Sapir (2021), chúng tôi không đồng ý. Đầu tiên, công cụ này hầu như không giúp ích gì khi kiện tụng các biện pháp của Trung Quốc (và có rất nhiều) trước khi Trung Quốc đàm phán ràng buộc thuế quan. Điều này là do sự phân bổ trách nhiệm chứng minh theo luật WTO. Nhưng quan trọng hơn, việc chiếm ưu thế trong bối cảnh này không đòi hỏi Trung Quốc có nghĩa vụ phải sửa đổi chế độ của mình. Nó chỉ đơn giản là sẽ phải chia tay với một phần rất nhỏ, vô cùng nhỏ trong số thặng dư khổng lồ của nó.
Kết luận là phán quyết của WTO không thể thay thế cho những thiếu sót trong luật pháp của WTO. Những người đàm phán các điều khoản gia nhập dường như đã dành nhiều thời gian hơn để suy nghĩ “làm thế nào chúng ta có thể chặn hàng xuất khẩu của Trung Quốc?” hơn là hỏi “làm cách nào chúng ta đảm bảo rằng Trung Quốc sẽ mở cửa?”
Có lớp lót bạc không?
Cho đến nay, chúng ta đã vẽ ra một bức tranh khá ảm đạm. Có ánh sáng ở cuối đường hầm? Có thể, nhưng để đạt được điều đó, cộng đồng thương mại thế giới, bao gồm cả Trung Quốc, sẽ phải hành xử như “các bên liên quan có trách nhiệm”, như Zoellick (2020) gần đây đã yêu cầu họ làm. Chúng ta sẽ chuyển sang cuộc thảo luận này trong phần thứ ba của loạt bài này.
Người giới thiệu
Dadush, U và A Sapir (2021), “Thỏa thuận đầu tư của Liên minh Châu Âu với Trung Quốc có bị đánh giá thấp không?”, Đóng góp chính sách của Bruegel 21/09.
Hillmann, J (2018), “Lời khai trước Ủy ban An ninh và Đánh giá Kinh tế Hoa Kỳ-Trung Quốc”, Thượng viện Hoa Kỳ, Washington, DC.
Mavroidis, PC và A Sapir (2021), Trung Quốc và WTO: Tại sao chủ nghĩa đa phương lại quan trọng, Princeton, NJ: Nhà xuất bản Đại học Princeton.
Williams, P J (2008), Cẩm nang gia nhập WTO, Cambridge, UK: Nhà xuất bản Đại học Cambridge.
Zoellick RB (2020), Nước Mỹ trên thế giới, Lịch sử ngoại giao và chính sách đối ngoại của Hoa Kỳ, Thành phố New York, NY: Nhóm sách Hachette.
Chú thích cuối
1 Xem https://ustr.gov/countries-khu vực/china-mongolia-taiwan/peoples-republic-
NTHF | Lĩnh Nam chuyển ngữ