Bài học từ cuộc tấn công của Trump vào Tổ chức Thương mại Thế giới
Dr Kristen Hopewell
Đối mặt với sự sụp đổ của hệ thống thương mại quốc tế, Liên minh châu Âu đã đảm nhận vai trò lãnh đạo quan trọng.
Dưới thời Tổng thống Donald Trump, Mỹ đã phát động hàng loạt cuộc tấn công vào hệ thống thương mại tự do, đặc biệt là Tổ chức Thương mại Thế giới (WHO). Bài viết của Kristen Hopewell trên tạp chí Quan hệ Quốc tế khám phá hậu quả từ ‘cuộc tấn công’ này, tập trung vào những nỗ lực của Hoa Kỳ nhằm làm suy yếu cơ quan phúc thẩm – cơ chế thực thi các quy tắc của WTO.
Cơ quan phúc thẩm của WTO là gì?
Cơ quan phúc thẩm về cơ bản hoạt động như tòa án tối cao về thương mại toàn cầu. Cơ quan này xét xử các khiếu nại liên quan đến quyết định của các hội đồng giải quyết tranh chấp của WTO. Phán quyết của nó có tính ràng buộc đối với các quốc gia thành viên. Khoảng 2/3 tổng số tranh chấp của WTO được kháng cáo và chuyển đến cơ quan phúc thẩm. Có bảy ghế trong cơ quan phúc thẩm và hệ thống yêu cầu tối thiểu ba thẩm phán để thành lập một ban hội thẩm để xét xử một tranh chấp nhất định. Kể từ tháng 12 năm 2020, tất cả bảy ghế trong cơ quan phúc thẩm đều bị bỏ trống.
Điều gì đã gây ra sự gián đoạn này cho cơ quan phúc thẩm?
Bắt đầu từ năm 2017, Hoa Kỳ bắt đầu ngăn chặn tất cả các cuộc bổ nhiệm mới vào cơ quan phúc thẩm khi nhiệm kỳ của các thẩm phán đã hết hạn. Nếu không có cơ quan phúc thẩm có chức năng xét xử các vụ việc, quốc gia bị phán quyết trong một vụ tranh chấp có thể bỏ qua quyết định của ban hội thẩm chỉ bằng cách nộp đơn kháng cáo, điều này có ý nghĩa lớn đối với khả năng hòa giải tranh chấp của WTO. Động thái này là một phần trong cách tiếp cận rộng hơn đối với quản trị toàn cầu dưới thời Tổng thống Donald Trump, mà tôi mô tả là một cuộc tấn công vào trật tự thương mại tự do.
Những bất bình thúc đẩy chính sách của Hoa Kỳ đối với cơ quan phúc thẩm của WTO là gì?
Trong nhiệm kỳ của mình, Trump đã tùy tiện áp đặt thuế quan đối với tất cả các đối tác thương mại lớn của Hoa Kỳ, phát động cuộc chiến thương mại với Trung Quốc và vi phạm trắng trợn các quy định của WTO – thậm chí nhiều lần đe dọa rút khỏi tổ chức này. Dưới thời Trump, Hoa Kỳ thực sự bắt đầu hành xử như một quốc gia bất hảo trong thương mại quốc tế.
Cuộc tấn công này là một phần của một xu hướng rộng lớn hơn. Hoa Kỳ đã đưa ra các khiếu nại về cơ quan phúc thẩm từ đầu những năm 2000. Trên thực tế, chính quyền Obama lần đầu tiên bắt đầu ngăn chặn việc bổ nhiệm lại các thẩm phán vào cơ quan phúc thẩm. Nhưng dưới thời Tổng thống Trump, điều này đã leo thang. Điều gì thúc đẩy sự thay đổi này? Hoa Kỳ đã đưa ra một danh sách dài các khiếu nại mang tính thủ tục chống lại cơ quan phúc thẩm, nhưng Washington cũng có mối lo ngại lớn hơn rằng hệ thống WTO đã không giải quyết được các hoạt động thương mại của Trung Quốc.
Liên minh châu Âu (EU) phản ứng thế nào trước cuộc khủng hoảng của cơ quan phúc thẩm?
Sự can thiệp quan trọng của EU là đề xuất thỏa thuận trọng tài kháng cáo tạm thời đa bên, hay MPIA. Ý tưởng đằng sau việc này là sao chép càng sát càng tốt các thông lệ và thủ tục của cơ quan phúc thẩm. Thỏa thuận kháng cáo tạm thời này chỉ áp dụng cho các quốc gia tham gia nhưng bất kỳ quốc gia thành viên WTO nào cũng có thể tham gia. Tính đến thời điểm hiện tại [tháng 7 năm 2021], hơn 50 bang đã đồng ý tham gia và con số này có thể sẽ tăng lên nếu cuộc khủng hoảng của cơ quan phúc thẩm tiếp tục diễn ra.
Trong bài viết của mình, bạn trình bày EU với tư cách là bên tham gia chính dẫn đầu phản ứng trước sự cản trở của Tổng thống Trump. Động lực nào đã giúp EU đóng vai trò này?
Lý do chính đằng sau sự thành công của EU trong vai trò lãnh đạo là sự sẵn sàng đưa ra một giải pháp cụ thể, dù chỉ là tạm thời, cho cuộc khủng hoảng của cơ quan phúc thẩm. Cuối cùng, MPIA là một biện pháp tạm thời – giống như biện pháp phân loại hoặc y học chiến trường – nhưng nó được tôn trọng như một phương tiện cứu vãn hệ thống thương mại và ngăn chặn Hoa Kỳ phá hủy các quy tắc và nguyên tắc nền tảng của WTO. Nhìn rộng hơn, EU có nhiều uy tín với tư cách là nhà vô địch lâu dài về chủ nghĩa đa phương. Nếu căng thẳng thương mại giữa Mỹ và Trung Quốc tiếp tục leo thang, có lẽ EU là nơi tốt nhất để hành động.
Tại sao chúng ta không thấy phản ứng mạnh mẽ hơn từ Trung Quốc đối với chính sách của Mỹ về WTO dưới thời Trump?
Khi Trump lên nắm quyền, Trung Quốc đã cố gắng thể hiện mình là một quốc gia sẽ bước vào và đóng vai trò lãnh đạo – với tư cách là nhà vô địch về toàn cầu hóa và trật tự thương mại tự do. Nhưng đó không phải là những gì chúng ta đã thấy ở WTO. Trung Quốc chắc chắn là một đối tác quan trọng trong sáng kiến MPIA do EU dẫn đầu, nhưng với tư cách là một nước đi theo sự dẫn dắt của EU. Trung Quốc dường như không có ý chí hoặc khả năng đóng vai trò tương tự như EU trong việc thúc đẩy các sáng kiến bảo tồn hệ thống.
Tôi nghĩ có một vài lý do cho việc này. Đầu tiên là Trung Quốc thiếu uy tín với tư cách là người bảo vệ hệ thống thương mại dựa trên quy tắc vì chính nước này sử dụng các chính sách thương mại bảo hộ và nỗ lực vũ khí hóa thương mại như một công cụ ép buộc kinh tế. Ví dụ, chúng ta đã thấy điều này khi Trung Quốc chặn hàng nhập khẩu từ Canada và cũng bỏ tù hai công dân Canada để trả đũa việc Canada tham gia phiên tòa dẫn độ Huawei. Thứ hai, có một cảm nhận rộng rãi giữa các quốc gia thành viên WTO rằng cam kết của Trung Quốc đối với hệ thống thương mại dựa trên quy tắc thực sự chỉ là một phần và rằng Trung Quốc sẽ vi phạm các quy tắc khi làm như vậy vì lợi ích của họ. Kết quả là, những nỗ lực của Trung Quốc nhằm đảm nhận vai trò lãnh đạo tại WTO đã vấp phải rất nhiều sự ngờ vực và ngờ vực.
Tình tiết này đã tiết lộ điều gì về sức mạnh của các thể chế đa phương như WTO, trước các chiến thuật phá hoại từ các cường quốc?
WTO là tổ chức duy nhất trong số các tổ chức quốc tế vì tổ chức này có cơ chế thực thi mạnh mẽ – hệ thống giải quyết tranh chấp. Tuy nhiên, điểm yếu cơ bản là nếu các quốc gia hùng mạnh như Mỹ và các nước khác không tham gia vào hệ thống và bị ràng buộc bởi các quy tắc của nó, thì họ sẽ nhanh chóng có nguy cơ trở nên không phù hợp. Và đó là tình huống mà chúng ta đang gặp phải hiện nay với cuộc khủng hoảng của cơ quan phúc thẩm, khi không có cơ chế hoạt động để đảm bảo rằng các quy định của WTO được thực thi, toàn bộ hệ thống quy tắc thương mại toàn cầu có nguy cơ sụp đổ. Trớ trêu thay, Hoa Kỳ đã là nước đi đầu trong trật tự thương mại tự do trong 70 năm qua, nhưng kể từ thời Trump, nước này đã trở thành kẻ phá hoại hàng đầu.
Những tác động của sự sụp đổ vĩnh viễn của hệ thống thương mại quốc tế là gì?
Mối nguy hiểm thực sự từ sự cố như vậy là sự quay trở lại những gì chúng ta đã thấy vào những năm 1930. Để đối phó với sự bùng nổ của cuộc Đại suy thoái, các quốc gia đã áp đặt các rào cản thương mại, ngăn chặn hàng nhập khẩu từ nước khác và sự leo thang chung của chủ nghĩa bảo hộ ăn miếng trả miếng. Phản ứng này không chỉ làm trầm trọng thêm ảnh hưởng của cuộc suy thoái mà còn được một số người cho là đã mở đường cho sự bùng nổ của Thế chiến thứ hai. Lý do tại sao các tổ chức như WTO được thành lập ngay từ đầu là để ngăn chặn sự tái diễn của vòng xoáy thương mại bảo hộ những năm 1930. Mối nguy hiểm hiện nay – nếu những quy tắc đó trở nên vô nghĩa và không thể thực thi được – là nền tảng thể chế của sự thịnh vượng kinh tế thời hậu chiến có thể bị lung lay, đẩy chúng ta trở lại tình trạng hỗn loạn kinh tế và có thể là rối loạn chính trị.
Tương lai của WTO sẽ như thế nào dưới thời tân tổng giám đốc, Tiến sĩ Okonjo-Iweala?
Tiến sĩ Okonjo-Iweala chắc chắn đã có một khởi đầu đáng khích lệ cho nhiệm kỳ của mình, nhưng sự thật là bản thân vị trí tổng giám đốc có quyền hạn rất hạn chế. WTO thực chất là một tổ chức do các thành viên điều hành. Tổng giám đốc đóng vai trò cố gắng môi giới hợp tác giữa các quốc gia, nhưng như chúng ta đã thấy, tương lai của WTO phụ thuộc vào việc các quốc gia hùng mạnh như Hoa Kỳ tuân theo các quy tắc.
Bất chấp việc Tổng thống Biden đắc cử – và cam kết của ông đối với chủ nghĩa đa phương, hợp tác quốc tế và pháp quyền – vẫn chưa có bất kỳ sự thay đổi nào trong chính sách của Hoa Kỳ về vấn đề này. Ngay cả dưới thời Biden, Hoa Kỳ vẫn tiếp tục ngăn chặn việc bổ nhiệm các cơ quan phúc thẩm và vẫn chưa dỡ bỏ các mức thuế gây tranh cãi đối với thép và nhôm, vốn ảnh hưởng đến hầu như tất cả các đối tác thương mại lớn của Hoa Kỳ. Hoa Kỳ vẫn vi phạm luật thương mại quốc tế. Không có dấu hiệu nào cho thấy Biden có ý định tuân thủ nó trong tương lai gần.
Một thời điểm quan trọng để đánh giá tình hình tương lai của WTO là cuộc họp cấp bộ trưởng dự kiến diễn ra vào ngày 30 tháng 11 năm 2021, trong đó một nội dung quan trọng trong chương trình nghị sự sẽ đề cập đến một thỏa thuận mới về trợ cấp thủy sản. Đây là một trong những lĩnh vực hoạt động tích cực duy nhất của các cuộc đàm phán đa phương tại WTO hiện nay và được coi là một phần trong các mục tiêu phát triển bền vững của Liên hợp quốc. Vấn đề này không chỉ quan trọng đối với chính sách môi trường toàn cầu mà còn đối với sự phát triển toàn cầu vì rất nhiều quốc gia phụ thuộc vào nghề cá để đảm bảo an ninh lương thực và sinh kế. Vì vậy, đây có thể là một trường hợp thử nghiệm quan trọng để xem liệu WTO có thể duy trì chức năng của mình như một diễn đàn để đưa ra các hiệp định thương mại đa phương – dù có hoặc không có sự hỗ trợ của Mỹ.
Dr Kristen Hopewell
Associate Professor, and Canada Research Chair in Global Policy, University of British Columbia
NTHF | Lĩnh Nam chuyển ngữ